Postmigrantischer Jurist*innenbund
Stellungnahme des PMJB zum “Sicherheitspaket” der Bundesregierung
Nach dem Anschlag in Solingen am 23.08.2024 hat die Bundesregierung mit dem sog. “Sicherheitspaket” am 09.09.2024 zwei hoch umstrittene Gesetzentwürfe (BT-Drs. 20/12805 und BT-Drs. 20/12806) vorgelegt, die die innere Sicherheit stärken sollen. Trotz weitreichender Kritik konnte am 18.10.2024 ein Großteil des Gesetzespakets mit geringfügigen Änderungen verabschiedet werden (BGBl. 2024 I Nr. 332 vom 30.10.2024). Soweit die Gesetzentwürfe nicht beschlossen wurden, beruhte dies maßgeblich auf der Ablehnung unionsgeführter Länder im Bundesrat mit der Begründung, die vorgesehenen Befugnisse seien nicht weitreichend genug. Dabei wäre das Gesetz richtigerweise aus rechtsstaatlichen Gründen abzulehnen gewesen.
Teile der Regelungen sind erkennbar verfassungswidrig oder verstoßen gegen europarechtliche Verpflichtungen und drohen insbesondere, das Asylrecht auszuhöhlen. Einige Maßnahmen sind unzureichend effektiv und sollen offenbar lediglich Forderungen, die einem aufgeheizten und oft rassistisch geprägten gesellschaftlichen Diskurs entspringen, bedienen. Entwirft die Politik zu einem solchen Zweck (verfassungswidrige) Gesetze, führt dies zu ernsthaften Problemen im Hinblick auf die Akzeptanz des Rechtsstaates und der Demokratie in der Bevölkerung.
Das Gesetzespaket umfasst unter anderem die Streichung von Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz für Menschen, für deren Asylverfahren ein anderer Staat zuständig ist und deren Abschiebung bereits angeordnet ist. Zudem kann der Schutzstatus für geflüchtete Personen in Zukunft leichter widerrufen werden. Neben den Änderungen im Asylrecht wurde unter anderem das Waffenrecht in Bezug auf das Mitführen von Messern in der Öffentlichkeit verschärft und die behördlichen Kontroll- und Durchsuchungsbefugnisse erweitert.
Verschärfung des Asylrechts
Der Leistungsausschluss gemäß § 1 Abs. 4 AsylbLG n.F.
Die neue Fassung des AsylbLG sieht vor, dass Personen, die sich in Deutschland aufhalten, für deren Asylverfahren aber ein anderer EU-Staat zuständig ist (sog. Dublin-Fälle), keine Sozialleistungen mehr erhalten, sobald ihre Abschiebung angeordnet wurde und die Ausreise nach Feststellungen des Bundesamts für Migration- und Flüchtlinge (BAMF) rechtlich und tatsächlich möglich ist. Die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit der Ausreise als Voraussetzung wurde erst nachträglich einschränkend hinzugefügt. Hierdurch reagierte der Gesetzgeber auf die begründete Kritik, dass vielen Personen eine Ausreise gar nicht möglich ist.
Zu bedenken ist insofern, dass das Dublin-Verfahren keine freiwillige Ausreise in den zuständigen Mitgliedstaat vorsieht. Eine freiwillige Ausreise iSd Art. 7 Rückführungsrichtlinie kann den von den Dublin-Regelungen erstrebten Übergang der Verantwortlichkeit auf den zuständigen Mitgliedstaat nicht begründen. Stattdessen erfolgt eine geordnete, behördlich organisierte Rückführung durch den unzuständigen Mitgliedstaat (vgl. Art. 7–10 Dublin-DVO, vgl. dazu auch BVerwG NVwZ 2016, 67 Rn. 18). Die Betroffenen sind nach der Dublin-Regelung also von Handlungen der Verwaltung abhängig, wenn ein Asylverfahren im zuständigen Mitgliedstaat durchgeführt werden soll. Zu bedenken ist weiter, dass viele EU-Mitgliedsstaaten sich schlicht weigern, Geflüchtete erneut einreisen zu lassen.
Asylrecht und Existenzminimum in Gefahr
Entscheidend ist nun, wie § 1 Abs. 4 AsylbLG n.F. in der Praxis ausgelegt wird. Nach dem Wortlaut der Norm muss lediglich die Ausreise möglich sein, nicht aber die Einreise in das zuständige Land. Wird die Möglichkeit einer Einreise nicht vorausgesetzt, ist nicht sichergestellt, dass der verfassungsrechtlich und völkerrechtlich garantierte Anspruch auf ein Asylverfahren durch den zuständigen Mitgliedstaat erfüllt wird. Das neue Gesetz würde damit weiter zur faktischen Aushöhlung des Rechts auf Asyl beitragen, die wir bereits seit Jahren, bspw. durch “Pushbacks” an den EU-Außengrenzen, beobachten.
Bereits zuvor wurden Leistungen in den einschlägigen Fällen gemäß § 1a Abs. 7 AsylbLG a.F. auf ein Minimum beschränkt. Auf Grundlage des § 1 Abs. 4 AsylbLG n.F. entfallen nunmehr jegliche Ansprüche auf Leistungen nach den Sozialgesetzbüchern (BT Drs. 20/12805, S. 31). Der Leistungsentzug gilt dabei im Grundsatz auch für minderjährige und kranke Personen (vgl. § 1 Abs. 4 S. 6 und 7 AsylblLG). Nur für einen Zeitraum von zwei Wochen können sogenannte Überbrückungsleistungen, also eingeschränkte Hilfen in Form von Sachleistungen erfolgen (§ 1 Abs. 4 S. 2, 4 und 5 AsylbLG). Ist die Ausreise im konkreten Fall nach zwei Wochen noch nicht erfolgt, fallen die Betroffenen im Anschluss in einen Zustand der Mittellosigkeit. Es drohen Obdachlosigkeit und Verelendung.
Diese Verwehrung jeglicher Leistungen ist unvereinbar mit dem Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum. Dieses hat das Bundesverfassungsgericht aus Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG abgeleitet. Es steht deutschen und ausländischen Staatsangehörigen, die sich in der Bundesrepublik aufhalten, gleichermaßen zu (BVerfGE 132, 134 Rn. 63). Eine kurze Aufenthaltsdauer oder eine mangelnde Aufenthaltsperspektive in Deutschland rechtfertigen es gerade nicht, den Anspruch auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums auf die Sicherung der physischen Existenz zu beschränken oder gar ganz zu verwehren (vgl. BVerfGE 132, 134 Rn. 94). Genau dies bewirkt der Gesetzgeber jedoch mit der Neuregelung.
Die migrationspolitische Erwägung, Leistungen an Asylbewerber und Geflüchtete niedrig zu halten, um Anreize für Wanderungsbewegungen durch ein im internationalen Vergleich hohes Leistungsniveau zu vermeiden, kann von vornherein kein Absenken des Leistungsstandards unter das physische und soziokulturelle Existenzminimum rechtfertigen. Die in Art. 1 Abs. 1 GG garantierte Menschenwürde ist migrationspolitisch nicht zu relativieren (BVerfGE 132, 134 Rn. 95).
Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze sind die beschlossenen Leistungsausschlüsse evident verfassungswidrig.
Kurzfristige Leistungsausschlüsse führen zu zusätzlicher Prekarität
Rechtsstaatlich besonders bedenklich ist zudem, dass die Ansprüche nach dem Sozialgesetzbuch nun auch dann entfallen, wenn die Abschiebeanordnung noch nicht rechtskräftig geworden ist (§ 1 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 AsylblG a. E.). Insbesondere ist die in § 1a Abs. 7 AsylbLG a.F. vorgesehene Ausnahme für Fälle, in denen gerichtlich eine aufschiebende Wirkung angeordnet wurde, nicht länger vorgesehen. Wollen die Betroffenen also im Sinne der Rechtsschutzgarantie gemäß Art. 19 Abs. 4 GG eine unabhängige gerichtliche Überprüfung durchführen lassen, sind sie in diesem Zeitraum bereits mittellos gestellt. Und zwar selbst dann, wenn ein Gericht explizit feststellt, dass im Einzelfall das Aussetzungsinteresse des Betroffenen das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung der Ausweisung überwiegt. Auch insofern bestehen Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes, konkret an der Vereinbarkeit mit Art. 19 Abs. 4 GG.
Der Gesetzgeber ging zudem davon aus, es handle sich bei den Betroffenen „grundsätzlich um Ausländer, bei denen typisierend davon auszugehen ist, dass sie erst vor sehr kurzer Zeit nach Deutschland eingereist sind“. Daher sei „die Annahme gerechtfertigt, dass es für sie im Regelfall mit keinem unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist, Deutschland kurzfristig wieder zu verlassen und in das Land zurückzukehren, [das für den] internationalen Schutz zuständig ist“ (BT Drs. 20/12805, S. 31). Angesichts der langen Verfahrensstände bei den Gerichten ist davon auszugehen, dass der Leistungsentzug vielfach Personen betreffen wird, die sich über Jahre in Deutschland ein soziales Leben aufgebaut haben und dann binnen zwei Wochen das Land verlassen sollen.
Im Ergebnis drängt der Gesetzgeber die Betroffenen durch § 1 Abs. 4 AsylbLG n.F. dazu - unabhängig von einer tatsächlichen Ausreisepflicht - das Land zu verlassen, indem er ihnen eine finanzielle Notlage und Obdachlosigkeit in Aussicht stellt. Zugleich droht, dass im Falle der Ausreise der verfassungsrechtlich und völkerrechtlich garantierte Anspruch auf ein Asylverfahren durch den zuständigen Mitgliedstaat nicht erfüllt wird.
Widerrufserleichterung bei Reisen, § 73 Abs. 7 AsylG n.F.
§ 73 Abs. 7 AsylG n.F. sieht nunmehr vor, dass schon bei kurzen Besuchen im Herkunftsland gesetzlich vermutet wird, dass ein Bedarf für Schutz nicht länger besteht. Eine solche Regelung verstößt gegen die Genfer Flüchtlingskonvention, wonach eine kurze Heimreise gerade keine ausreichende Indikation dafür ist, dass sich die Person dem Schutz ihres Herkunftslandes erneut unterstellt.
Eine Ausnahme ist für den Fall vorgesehen, dass die Reise in das Herkunftsland sittlich geboten ist. Diese Eingrenzung läuft in der Praxis allerdings weitgehend leer. So sind Betroffene, die etwa mit einem Todesfall oder der Krankheit eines Angehörigen in ihrem Herkunftsland konfrontiert werden, einem unlösbaren Dilemma ausgesetzt. Verzichten sie in Anbetracht der drohenden Konsequenzen auf die Reise, kann sich dies für sie als Verstoß gegen eine innere unbedingte Pflicht im Sinne der grundrechtlich garantierten Gewissensfreiheit darstellen (vgl. BVerfGE 12, 45 Rn. 55). Treten sie die Reise jedoch an, gehen sie das Risiko ein, den Schutz der Bundesrepublik endgültig zu verlieren und sich der Gefahr einer Verfolgung im Herkunftsland aussetzen zu müssen. Denn ob es sich im konkreten Fall um eine “sittlich gebotene Reise” handelt, wird das BAMF typischerweise erst nachträglich bescheiden.
Verschärfung des Waffenrechts, Terrorismusbekämpfung
Neben den Einschränkungen des Asyl- und Aufenthaltsrechts verschärft das sog. Sicherheitspaket auch das Waffenrecht. Dies betrifft insbesondere die Regelungen zum Mitführen von Messern im öffentlichen Raum (§§ 42-42c WaffG). Das Waffengesetz verbietet fortan – neben anderen Waffen – auch das Führen von Messern bei öffentlichen Veranstaltungen (§ 42 WaffG) und im öffentlichen Personennahverkehr (§ 42b WaffG). Zudem können Messer auch Gegenstand von sog. „Waffenverbotszonen“ sein, welche Landesregierungen per Verordnung erlassen dürfen.
Inwiefern die nur zwei Wochen nach dem Mordanschlag veröffentlichten Gesetzentwürfe in der Praxis dazu geeignet sind, mit diesen zusätzlichen Verboten Menschen effektiv vor Anschlägen zu schützen, erscheint mehr als fraglich. Das in Solingen bei der Tat verwendete Messer war bereits als Waffe iSd § 42 Abs. 1 WaffG a.F. zu klassifizieren und mithin verboten. Zudem liegt es – auch unter Berücksichtigung des medialen Diskurs nach dem Mordanschlag, der häufig von rassistischen Narrativen geprägt war – nahe, dass die Regierungsparteien in Anbetracht der drei, damals unmittelbar bevorstehenden Landtagswahlen schnell, entschieden und vor allem medienwirksam “reagieren” wollten, um drohende Wahlniederlagen abzuwenden oder zumindest Schadensbegrenzung zu betreiben.
Das Gesetzespaket erscheint in diesem Kontext insgesamt wie eine Übersprungshandlung. Dabei sollten Politiker*innen in einem Rechtsstaat angesichts sensibler Grundrechtseinschränkungen überlegt handeln, um die sich gegenüberstehenden Interessen und Grundrechtspositionen hinreichend miteinander abwägen zu können. Hierfür beispielhaft ist der Umstand, dass das Tatbestandsmerkmal "Messer" keinerlei Einschränkung erfahren hat, sodass auch völlig harmlose Gegenstände wie Buttermesser, sehr kleine Taschenmesser oder sogar Plastikmesser erfasst zu sein scheinen (siehe dazu GFF, Stellungnahme zu den Gesetzentwürfen, S. 13). Hinsichtlich der rechtsstaatlich erforderlichen Normenbestimmtheit ein problematischer Umstand. Das nachträgliche “Zurückrudern” bezüglich einiger zentraler Punkte der Gesetzentwürfe unterstreicht diese Kritik am überhasteten Vorgehen der Bundesregierung.
Personenkontrollen führen zu Diskriminierungen und halten rassistisch geprägte Arbeitsroutinen aufrecht
Insbesondere die neu geschaffenen Kontroll- und Durchsuchungsbefugnisse der zuständigen Behörde nach § 42c WaffG zur Durchsetzung der dargestellten Verbote bergen ein hohes Diskriminierungspotenzial. Die Behörden dürfen nunmehr „Personen kurzzeitig anhalten, befragen, mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen sowie die Person durchsuchen.“ Während diese Befugnisse zunächst erforderlich erscheinen, um etwa Waffenverbotszonen effektiv umzusetzen, werfen sie die Frage auf, welche Personen in der Praxis kontrolliert werden. Schließlich sind Messer leicht am Körper zu verstecken; die Behörden müssten also rein stichprobenartig, willkürlich Personen kontrollieren, wenn es nicht ausnahmsweise konkrete Hinweise darauf gibt, dass eine Person Waffen mit sich führt. Die Bundesregierung scheint sich dieser Sachlage bewusst gewesen zu sein, da sie versucht, die Auswahl der zu kontrollierenden Personen normativ einzuhegen. So regelt § 42c S. 2 WaffG: „Die Auswahl der […] kontrollierten Person anhand eines Merkmals im Sinne des Artikels 3 Absatz 3 des Grundgesetzes ohne sachlichen, durch den Zweck der Maßnahme gerechtfertigten Grund ist unzulässig.“ Auf den ersten Blick schlicht wie eine Unterstreichung des Gleichheitsgrundsatzes erscheinend, lässt der letzte Halbsatz die Absichten des Gesetzgebers im Kontext der Kontrollen erkennen. Schließlich reagiert das Gesetzespaket explizit auf den islamistischen Anschlag in Solingen und soll diesen (neben rechtem Terror) bekämpfen. Verfassungsrechtler*innen sehen darin zurecht die Gefahr, dass die Behörden die „Bekämpfung von Islamismus“ als rechtfertigenden Grund heranziehen, um Kontrollen anhand eines Merkmals iSd Art. 3 Abs. 3 GG durchzuführen (s. auch GFF, Stellungnahme zu den Gesetzentwürfen, S. 15). Denn wie sollen Beamt*innen islamistische Terroristen im öffentlichen Raum erkennen? Man kann wohl kaum davon ausgehen, dass diese Kennzeichen von Terrororganisationen tragen, wenn sie eine Straftat im öffentlichen Raum begehen. Vielmehr ist zu befürchten, dass marginalisierte Gruppen, insbesondere muslimisch gelesene Personen, von solchen Kontrollen betroffen wären. Aktuelle Ergebnisse einer Studie der Polizeiakademie Niedersachsen zeigen, dass Arbeitsroutinen der Polizei Diskriminierungen begünstigen. Ohnehin ist mittlerweile bekannt, dass migrantisch gelesene Personen häufiger in Polizeikontrollen geraten als nicht migrantisch gelesene Personen. Ein Gesetz, das Personenkontrollen aufgrund von äußerlichen Merkmalen rechtfertigt, sofern es zur Bekämpfung von islamistischem Terror sachlich gerechtfertigt erscheint, würde diese Problemlage weiter zuspitzen und sog. „Racial Profiling“ begünstigen. In Anbetracht des empirisch belegten Fehlverhalten bei der Polizei liegt es nahe, dass zusätzliche Kontrollbefugnisse auch missbraucht werden könnten, um gezielt Personen einzuschüchtern oder sogar zu schikanieren (sei es aufgrund einer Zugehörigkeit zu einer aus Sicht der jeweiligen Polizist*innen “unliebsamen” Gruppierung oder Versammlung, oder wegen bestimmter äußerer Merkmale). Richtigerweise weist die GFF in ihrer Stellungnahme zu den Gesetzentwürfen darauf hin (S. 15), dass bei auffälligem Verhalten einer Person bereits nach der vorherigen Rechtslage regelmäßig eine Polizeikontrolle möglich wäre. Die neu eingeführten, darüber hinausgehenden Befugnisse knüpfen also fast unweigerlich an das äußere Erscheinungsbild der kontrollierten Personen an.
Gleichzeitig erscheint die Effektivität solcher willkürlichen Kontrollen im öffentlichen Raum fraglich. Freilich ist es denkbar, dass stichprobenartige Kontrollen vereinzelt zu zufälligen Funden von Waffen führen. Jedoch ist ein echter Schutz vor Anschlägen so nicht zu garantieren. In Anbetracht der erheblichen (zusätzlichen) Diskriminierungsgefahr für muslimisch gelesene Menschen lehnen wir jegliche Personenkontrollen, die an ethnische Merkmale anknüpfen, und somit rassistische Arbeitsroutinen der Polizei ermöglichen und aufrechterhalten, entschlossen ab. Die hohe Eingriffsintensität, die mit anlasslosen Kontrollen in weiten Teilen des öffentlichen Raumes einhergeht, legt nahe, dass die neuen Befugnisse unverhältnismäßig stark die Grundrechte kontrollierter Personen beschränken und daher verfassungswidrig sind.
Indem die Bundesregierung diese Gesetzesvorhaben vorangebracht hat, bediente sie Forderungen, die einem zum Teil von Rassismus geprägten Diskurs entstammen. Stattdessen hätte sie die erkennbaren verfassungsrechtlichen Mängel der ersten Gesetzentwürfe, die Gegenstand der Kritik zahlreicher Expert:innen war, umfassend berücksichtigen müssen. Statt populistische Politik zu betreiben, muss die Bundesregierung sich dafür einsetzen, dass die Grund- und Menschenrechte aller Menschen - unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus oder der Dauer ihres Aufenthalts - umfassend geschützt werden.